국민연금 정책을 통해 바라본 정책개론

Ⅰ. 들어가는 글

 

  현재 국민연금은 현재 세대뿐만 아니라 미래 세대의 안정된 노후 소득보장이 가능한지 여부에 대해 여전히 퀘스천마크이다. 우리 사회에서 시행되고 있는 정책 중 중요하지만 실패사례로 볼 수 있는 “국민연금” 재정안정화 정책을 사례로 빗대어 정책개론을 이해해보려 한다. 국민연금 제도를 보면, 내적으로는 제도 초기에 설정된 저부담·고급여 구조와 외적으로는 예상보다 빠른 인구 노령화의 진행으로 1998년과 2007년 두 차례의 재정안정화 조치에도 불구하고 2060년 적립기금이 소진되고 당시 필요한 급여의 40% 정도만을 지급할 수 있다고 한다. 이러한 이유로 현재 젊은 세대들은 국민연금의 필요성에 대해 크게 와닿지 않는다.

 

 

Ⅱ. 본론

 

1. 국민연금의 정책

 

  국민연금제도는 1988년 보험료율 9%와 소득대체율 70%로 시작하였으나 지나치게 관대한 것으로 판명되어 1998년 연금개혁에서는 소득대체율을 60%로 낮추고 연금수급연령을 60세에서 2033년까지 65세로 점진적으로 상향조정하였다. 그리고 5년 뒤 최초로 시행된 2003년 재정계산은 1998년의 개혁에도 불구하고 재정적으로 불안정한 것으로 진단을 내렸다. 2007년 오랜 진통 끝에 9%의 보험료는 유지하되 소득대체율을 60%에서 2028년까지 40%까지 점진적으로 낮추는 두 번째 중요한 재정안정화 개혁이 단행되었다.

 

  두 차례 개혁에도 불구하고 2013년 재정계산은 또 다시 추가적 재정안정화 조치가 시급하다는 결론을 내리게 된다. 2013년 재정계산에 의하면 국민연금의 적립기금은 제도초기 저부담·고급여 구조에서 발생한 적립금 부족과 급속한 인구고령화에 의한 수급자의 증가와 가입자의 감소로 2060년 소진되는 것으로 나타난다. 적립기금의 소진이 일어나는 2060년 무렵의 국민연금의 수급자 대비 가입자의 비율, 즉 제도부양비에 의하면 당시 재정을 충당하기 위한 부과방식 보험료는 20%를 상회한다. 이와 같이 국민연금이 장기적으로 지속가능하지 못한 것에는 거의 모든 전문가들이 동의하는 편이며 그것은 현재세대가 미래세대에게 부담을 지우는 세대 간 소득재분배로 해석된다.

 

 

2. 정부의 국민연금제도 개혁 추진 경과

 

  98년 여·야 합의로 개정한 국민연금법에 따라 2003년 처음으로 발전위원회를 설치하여 국민연금재정 계산을 실시한다. 이 때가 첫 국민연금법 개정안 제출이다. 발전위 및 공청회 등의 결과를 토대로 적정부담-적정급여 체계로 개편하는 국민연금법 개정안을 제16대 국회에 제출(‘03.10.31), 제17대 국회에 재 제출(’04.6.2)한다. 그렇지만 법안심사소위 활동을 통해 국민 불만사항인 급여부분 등 제도개선 사항에 대해서는 합의하였지만 재정안정화 및 고령빈곤해소, 기금운용체계개편 문제에 대해서는 의미있는 논의를 하지 못하며 개혁방향에 대한 여야 대립이 심화된다. 그리고 2005년 10월부터 2006년 2월까지 국회 내 국민연금제도개선특별위원회를 설치·운영하였으나, 기존의 여야 입장 차이만 확인하고 종료하게 된다. 2006년 6월 보건복지부가 여야 대안의 장점을 결합하여 국회에서 논의의 기준점으로 활용토록 새로운 개혁방안을 제시한다.

 

  정부개정법안의 주요내용으로 첫째, 재정안정화 방안이다. 보험료율을 인상하고 급여수준을 인하하는 것이 이에 해당한다. 둘째, 급여제도의 합리화이다. 장애연금수급조건을 확대하고 이혼한 배우자에게 지급되는 분할연금을 재혼하는 경우에도 계속 지급토록 한다. 또한 감액노령연금액 지급률 2.5%, 조기노령연금 감액률을 상향 조정하도록 한다. 셋째, 기금운용체계 개선이다. 기금운용위원회의 상설화, 위원장 및 위원 변경이 주 내용이 된다. 기금운용실무평가위원회를 폐지하고 전문위원회와 사무국을 신설하며 국민연금정책협의회를 신설하고자 한다. 마지막으로, 지역가입자 범위를 축소하고 사용자 귀책사유로 보험료를 체납한 경우 가입기간 일정혜택을 근로자에게만 부여하는 등의 제도개선사항이 있다. 이처럼 국민연금에 대한 정책의제를 설정하고 사회경제적 환경변화에 따라 제도를 개선한다.

 

 

3. 국민연금의 유효한 활용을 위한 정책방향의 전환

 

가. ‘복지사업’이 아닌 인적자본에 대한 투자, 인구투자 정책으로 가입자를 유지

 

  제도의 지속가능성을 후세대를 위해서 적어도 우리들과 같은 수준의 생활수준이 가능하도록 남겨주는 것이라고 정의할 경우, 물적자산(투자), 자연자산(천연광물), 그리고 인적자본으로 구분할 수 있다. 이 중에서 인적자본을 이용가능한 자산을 활용하기 위한 능력으로 ‘사회자본’이라고 불리기도 하며, 교육이나 기술수준, 이노베이션, 창조력 등을 의미한다. 따라서 인적자본에 대한 투자에 따른 보험료수입 증가란 리턴을 계산하여 ‘(교육과 보육 등의) 투자수익률 + (노동력 증가로 인한 보험료수입 증가의) 리턴율’의 극대화를 모색하기 위해서는 가입자를 지속적으로 유지하는 게 중요하다고 생각한다.

 

  새로운 투자 대안으로 보는 것이 ‘인구투자’이다. 카이스트 김우창 교수는 “향후 100년간 천만원당 0.4명~0.5명이 태어나고(1명당 2,000만원~2,500만원 이하), 5년에 5%(1년에 1%) 정도의 인구투자가 시행될 수 있다면, 다른 변수가 그대로 유지된다는 가정 하에 기금고갈은 늦춰지거나 발생하지 않을 수 있다”고 주장한다. 또한 보육과 교육 등의 ‘인적자본’에 대한 투자에 더해 출산장려정책 등의 인구투자만이 기금 활용을 최대화시킬 수 있는 유일한 방법이다.

 

  또한 청년 학자금 대출확대로 국민연금불신을 불식시키고 50대의 등록금 부담을 경감하여 노후 준비에 전념토록 정책을 전환해야 한다. 현재 한국장학재단에서 대학생 등을 중심으로 학자금 대출사업은 성적과 소득수준에 따라 차등적으로 학자금을 대출해주고 취업 후 일정기준의 소득이 발생하면 원금과 이자를 나누어 상환토록 하고 있다. 학자금대출에 적용되는 이자율(2.7%)보다 낮은 연 1% 이자율을 적용하고 변동금리를 고정금리로 변경해야 한다. 이를 통해 20대를 학자금대출이자에 허덕이지 않도록 하고 국민연금제도의 고마움을 깨닫도록 유도하여 사회적 부양에 적극적으로 참가토록 하고 동시에 등록금을 부담하는 부모세대인 50대의 등록금부담을 경감시켜 자신의 노후준비에 전념토록 과감한 정책전환이 필요하다.

 

나. 100세 시대를 대비한 피보험자 기간 연장

 

  평균여명이 늘어나고 있을 때 늘어나는 연수 전부를 연금생활로 간주하는 것은 건전한 사회의 모습도 대처방법이 될 수 없다. 늘어나는 평균여명에 맞는 고령자+의 취업 장려와 보장이 필요하다. 통계청의 ‘2014년 생명표’에 의하면, 지금으로부터 약 10년 전인 2004년 표준적인 정년연력을 55세로 하면, 당시의 55세 정년남성의 기대여명은 23.15년이었다. 현재와 같은 정년 60세가 완전히 정착한다면, 정년 후의 기대여명은 22.39년으로 거의 차이가 없어 부양압력을 견딜 수 없을 것으로 전망한다. 만일, 국민연금의 지급개시연령인 65세까지 정년을 연장하게 되면, 정년 후의 기대여명은 18.33년이 되어 5년 정도를 단축시킬 수 있어 100세 시대의 제도강화에 반드시 필요한 조치라고 판단한다.

 

다. 수급개시연령 연장과 취업자/비취업자 밸런스 유지

 

  국민연금은 법정으로 정한 급여의 지급연령이 규정되어 있다. 2016년 현재 신규수급자의 경우, 만 61세 생일날이 지급사유발생일이 된다. 그러나 지급개선연력 이외에도 수급연령을 정한 지급개시연령이 연금의 수급개시를 선택할 수 있다. 56세 이상 61세 미만이며 가입기간이 10년 이상인 자는 소득활동에 종사하지 않을 경우, 본인의 수급신청에 따라 조기노령연금을 수급할 수 있다. 그러나 지급개시연령을 앞당기는 만큼 감액률이 적용되어 노후의 방빈기능을 약화시키는 문제가 있을 수 있다고 한다.

 

  국민연금의 지급개시연령의 문제는 연금재정상의 관점이라기보다는 평균수명의 연장에 따른 개개인의 인생이 장기화됨에 따라 미시적으로는 개개인의 인생에 있어서 취업기간과 은퇴기간의 밸런스를 어떻게 할지, 거시적으로는 사회전체가 고령화하는 가운데 취업인구와 비취업인구의 밸런스를 어떻게 할지의 문제로 봐야 할 것이다. (정채철, 2016)

 

라. 생산가능비율(노인부양지수)이 아닌 연령과 상관없는 취업자와 비취업자의 비율이 중요

 

  65세가 넘으면 무조건 비생산적인 인간이 되는 것일까? 보통 생산가능인구는 15~64세 인구를 말하며, 노인부양지수도 생산가능인구가 65세 이상 노인을 어느 정도 부양할 수 있는지를 나타내는 지표로 활용되고 있다. 즉 65세 이상의 고령자는 비생산적인 인구며 부양을 받아야 할 집으로 간주하고 있다. 그러나 65세 이상 노인 중 경제활동에 참가하고 있는 노인은 10명중 4명 이상이며, 기대여명, 건강수명의 증가 등으로 향후 더욱 증가할 것으로 예상되어 65세 이상 고령자를 무조건 비생산적인구, 부양받아야 할 인구로 간주하는 것은 100세 시대에 부적합한 발상이다.

 

  이보다 한사람의 취업자나 몇 명의 비취업자를 부양하는지가 중요하다. 지금까지 생산인구비율(노인부양지수)을 사용했으나 전원참가형 사회의 새로운 부양지수로 1인의 취업자가 부양해야 할 비취업자의 비율인 ‘취업자 부양지수’가 중요하다. ‘취업자 부양지수’는 인구의 연령구별이 없는 노동력인구와 그 외의 인구비율, 즉 취업자와 비취업자(실업자와 비경제활동인구)의 비율을 의미한다. 국민연금 장기재정전망(2013)에 의하면, 장래의 보험료 부담자를 계산하여 추정할 때, 18~59세의 근로자를 상정하고 있다. 그러나 100세 시대에 과연 이것이 적합한 방식인가를 재고할 필요가 있다.

 

마. 고용흡수력이 높은 분야인 사회복지서비스 분야에 투자해 성장과 고용의 동시 달성

 

  보통 생산성이 높은 서비스산업은 고용흡수력이 높은 부문은 아니다. 예를 들어, 미국의 경우, 2008년부터 2013년까지의 고용증가율을 보면, 먼저 경제전체에서는 0.4% 감소하였다. 고용총수는 거의 불변. 그러나 국민소득에 대한 기여율이 높은 산업인 금융보험업 부문의 고용증가율을 보면, 2.1% 감소, 부동산은 6.2% 감소하였다. 즉, 이러한 산업은 GDP의 성장에는 기여하지만 고용증가에는 기여하지 못했음을 알 수 있다.

 

  한국의 경우, 서비스업 중 사회서비스업의 부가가치유발계수는 0.840으로 다른 품목에 비해 높은 수준이며, 산출액 10억원 생산에 필요한 취업자수는 전산업 평균이 6.6명인데 반해, 서비스업 중 사회서비스업은 12.3명으로 성장과 고용에 모두 최대한 공헌할 수 있는 그야말로 고용흡수력이 높은 분야며 투자할 가치가 높은 분야라고 평가할 수 있다.

 

 

Ⅲ. 결론

 

  국민연금 정책과 사회경제적 변화에 따라 정책의 비실효성에 대한 부분을 살펴보았다. 그리고 이에 대한 근본적인 해결방안 무엇이 있는지 본론을 통해 5가지를 알아보았다. 경제적 효율성의 관점에 따르면 보험료의 인상을 서두르는 것 보다는 장기적으로 정부재원의 투입 가능성을 검토하는 것과 현재의 소득재분배를 바로 잡는 것이 시급하다는 것이다. 예를 들어 추가적 재정안정화에 장애가 된다는 상황에서 재정안정화는 소득재분배 강화와 동시에 수행하는 것이 바람직할 것이다. 또한 정부재원의 투입에는 비국민연금 가입자들의 동의가 필요하므로 장기적인 연금제도 재구조화, 공사 연금개혁으로 접근이 필요할 수 있다.

 

  정부가 정책의제를 설정하고 다수의 참여자들이 참여하여 정책을 형성하고 평가하고, 사회변화에 따라 그 정책을 재점검하고 재형성하는 과정들은 실제로 굉장히 복잡하다. 국민연금 정책에 관한 여러 논문들이 매우 많고 그 자료들을 읽으며 그래도 각 계 많은 사람들이 우리나라 정책에 다양한 시각에서 그 효용가치를 살피고 있음을 알 수 있었다. 어떤 특정 모델의 시각에서 정책을 분석하는가가 때로는 정책의사결정에 영향을 미칠 수 있음을 깨달았다. 그러므로 정부가 정책을 형성하고 집행하는 과정에서는 꼭 다양한 의견과 여러 관점에 의해 분석된 자료들을 살펴봐야 할 것이다. 그렇지 않다면, 쉽게 집단사고에 빠져 옳지 않은 정책과 판단을 내릴 수 있다.

 

 

 

※ 참고문헌

 

1. 최기홍·신성휘·권미애, 국민연금 재정안정화 정책의 평가: 파레토개선 접근법(2016)

2. 원종욱·안형석, 국민연금 채권투자를 통한 출산율 제고 정책의 국민연금재정 안정화 효과 분석(2016)

3. 정채철, 국민연금(기금)에 대한 정책전환을 촉구하며(2016)