외교 정책 결정 과정(현실주의, 자유주의, 구성주의)

현실주의, 자유주의, 구성주의 등 국제정치 일반이론의 관점에서는 외교정책결정과정 연구의 필요성이 크지 않다. 일반이론 옹호론자에 따르면 한 국가의 외교정책의 큰 방향성은 일반이론에서 충분히 제시할 수 있기 때문이다. 이 주장에 동의하는지 혹은 동의하지 않으면 왜 동의하지 않는지를 이론적, 경험적으로 논의하고자 한다.

 

 

1. 들어가기

 

  결론부터 말하면 이 주장에 동의하지 않는다. 나는 첫 대학원 수업시간 ‘사회과학 이론을 왜 배우는가?’ 에 대한 질문이 굉장히 인상적이었다. 답변은 간단했다. 우리 목적에 맞게 현실 문제를 컨트롤해야 하기 때문이다. 다양하고 복잡한 현실을 단순화시켜 관심주제를 인과관계, 설명, 예측 그리고 정책제안이라는 과정을 통해 해결하고자 함에 목적이 있다. 우리가 배우는 이론은 ‘첫째, 배경지식에 도움이 된다. 둘째, 국제정치일반에서는 외교정책이론 연구가 중요하지 않다.’ 이다. 왜 외교정책이론 연구의 필요성이 크지 않았을까?

 

 

2. 일반이론 세 가지 정리

 

  일반이론에는 크게 세 가지로 현실주의, 자유주의, 구성주의가 있다. 간단하게 말하면 현실주의는 안보, 자유주의는 경제적 이득 그리고 구성주의는 인식이 어떻게 외교정책을 변화시키는지에 중점을 두고 있다. 현실주의는 인간의 본능을 Power-Seeking으로 간주하고 주요행위자는 국가라고 본다. 현실주의 무정부 상태에서 안보, 군사, 경제, 문화, 외교정책, 국익을 중시하며 외교정책 결정요인은 힘의 배분이다. Balance of Power, 편승, 상대적 이득을 중시하며, 만약 이웃국가가 힘이 더 세지면 양 국이 힘을 합치거나 혹은 힘이 센 국가에 편승한다. 둘째, 자유주의는 인간의 본능을 Egoistic으로 간주하고 주요행위자는 개인으로 보았다. 셋째, 구성주의는 주요행위자를 국가, NGO, 회사, 전문가그룹으로 보고 인간의 본능은 의미중심적이라고 간주한다. 즉, 인식을 통해 국익이 형성되고 국익을 수행하는 정책이 바로 외교정책이 된다는 이론이다. 이 세 파트를 좀 더 공부하면 ‘행위자’는 그리 중요하지 않음을 알 수 있다. 행위자가 중요하다가 하는 순간 일반이론이 아니게 된다.

 

 

3. 일반이론에 대한 나의 생각

 

  외교정책이란 한 국가가 국제정치 환경에서 무엇을 지키고 추구해야 할 지를 규정하고 이를 구현시키는 방법이다. 위에서 소개한 국제정치 일반이론이 한 국가의 외교정책의 방향성을 설정할 수 있을지라도 그것은 거시적 관점에 지나지 않을 것이다. 한 학기 동안 수업시간에 배운 5가지 이론과 사례적용은 이를 증명한다. 분석수준을 개인, 집단, 문화와 국가정체성, 국내정치, 국가적 속성과 국제체제로 구분하였다. 실제로 개인 대통령의 리더쉽에 따라 국가의 목표가 바뀔 수 있고, 대통령 아래 의견을 함께하는 여·야당 집단에 따라 달라질 수도 있다. 또한 특정국가가 가지고 있는 문화특수성이라던지 국내정치의 힘의 관계 등에 의해서도 외교정책이 바뀔 수 있다. 이 외에도 변수는 다양하다. 5가지 이론 중 어느 것 하나가 더 중요하다고 논할 수는 없으며 각 이론, 그 자체로 의미를 가지고 있다. 수업시간에 배운 이 이론 중 가장 중요하다고 생각되는 순서대로 논하고자 한다.

 

 

4. 외교정책결정과정의 연구 5가지

 

(1) 외교정책결정과정 : 개인

 

  첫째, 개인이다. 이번 미국 대선에서 트럼프가 당선된 것을 두고 일부 미국 시민들 뿐만 아니라 우리나라를 포함한 세계 여러 나라들이 향후 자국과 미국과의 관계의 득실을 따지는 전망 보고서를 내놓고 있다. 트럼프의 실익추구 마인드가 그대로 외교정책에 반영될 가능성이 높으며, 이에 따라 “Burden Sharing"을 논하며 한미FTA 재협상을 요구할 것이다. 그 만큼 한나라의 수장이 누가 되느냐가 중요한 대목이다.

 

  지도자 접근법의 성격분석적 전기와 포스트 이론은 지도자의 리더쉽과 연관짓는 꽤 흥미로운 모델이었다. 성격분석적 전기에 따르면 존F.케네디는 적극적·긍정적 유형으로서 이로운 결과를 위해 권력을 사용하고 변화를 모색하는 유형이다. 실제로 쿠바 미사일 위기 상황에서 군사적 공격을 지지하는 군부세력과 강경파들의 압력에도 불구하고 절제와 인내심을 갖고 평화적 해결책을 모색하여 제3차세계대전 발생의 위기를 넘기고 성공적인 외교승리로 이끌었다. 이는 지도자의 리더쉽이 긍정적으로 반영된 사례라고 본다.

 

(2) 외교정책결정과정 : 집단

 

  둘째, 집단이다. 사실 개인의 리더쉽 만큼이나 집단의 역할도 외교정책이 큰 영향을 미친다. 우리는 늘 조직에서 일하고 있으며, 사람들은 누구나 집단의 배타성에 대한 두려움이 있다. 이에 대해 소집단의 역학이론, 집단사고는 정책결정과정에 매우 중요하다. 집단사고란 일부 소집단들의 높은 스트레스, 고도의 다급함, 불확실성, 은밀함 등과 같은 외교정책 결정에 특정한 성격들이 주어진 상황에서 역기능적 성격을 보이는 것을 말한다. 이 집단사고를 하는 집단에서는 상당히 신중하지 못한 수준의 합의들이 많다.

 

  예를 들어, 만일 어떤 집단의 구성원이 일탈행위를 보일 경우, 다른 구성원들은 그 사람에게 집단과 불일치한 관점을 수정하게 하거나 목소리를 낮추도록 할 것이다. 그리고 이런 노력이 실패한 경우, 그 일탈적 구성원은 처음에는 은밀하게, 나중에는 공개적으로 집단으로부터 배제될 것이다. 그렇게 되면 축출을 피하기 위한 비정상적인 합의가 등장하게 될 것이다.

조 발표에서 사례로 들었던 개성공단 폐쇄로 본 집단의사 결정과정은 집단사고에 빠진 정부 정책결정론자들이 국가와 국민에게 얼마나 많은 피해를 남겼는지를 보면 잘 알 수 있다. 집단사고에 빠지지 않기 위해서 특히 정책결정론자들은 다양한 이해관계자들과의 열린 소통이 밑바탕이 되어야 하며, 당장의 이익이 아닌 국가와 국민을 두고 멀리까지 내다볼 줄 아는 혜안이 필요하다.

 

(3) 외교정책결정과정 : 국내정치

 

  셋째, 국내정치이다. 한미FTA 비준과정에서 본 국내정치 요소는 외교정책결정에 꽤 중요한 비중을 차지한다. 노무현 정권 때 한미FTA 타결 이후 비준 지연 요인으로 국내정치는 3가지 이유로 지연된다. 여당과 정치적 결속 및 유대감 약화, 대통령의 정치신념과 여당의 행태 충돌 등의 정치자산의 부재 및 접근방식 부재가 첫 번째 이유였고, 2007년 9월(비준동의안 제출)은 18대 총선 7개월 전이었다. 사람들은 열린우리당은 선거주기 도래에 따라 진보, 농민, 시민단체와 함께 강하게 FTA 반대를 통해 지지를 얻고 함이 두 번째 이유가 된다. 세 번째 이유는 대통령과 여당의 이념 성향의 괴리이다. 미국 중심 외교관계에서 탈피해야 한다는 통합민주당의 이념 성향이 FTA를 지지하기 어렵게 만들었다.

 

  그러나 이명박 정권 때는 노무현 정권 때와 달랐다. 정치권의 구조변화로 당시 한나라당 집권야당이 다수여당에서 타결 당시 야당이 된 상황이었다. 또한 이명박 대통령은 집권 초기 적극적 홍보와 대화 등을 통해 피해집단에 대한 피해보상 협의 등 전략의 변화를 추구했다. 그럼에도 불구하고 정치세력 간 갈등 및 시민사회가 더해지며 정치적 갈등이 증폭되고 즉각적인 비준 반대 여론에 이명박 정부는 타협+무시하기 전략을 통해 비준을 통과시킨다.

 

  국내정치는 외교정책 결정과정에 실제로 많은 영향을 미치는 주요 변수이다. 한미FTA는 이제 우리나라 뿐만 아리나 미국의 국내정치에도 영향을 미치며, 트럼프 미국 대통령 당선으로 인해 위기감이 고조되고 있다. 이는 트럼프 당선인 선거기간 내내 한미FTA를 ‘재앙’이라고 비판하며 전면개정을 요구한 바 때문인데, 이는 앞으로 미국의 국내정치에 의해 또 다시 변화될 것으로 보인다.

 

(4) 외교정책결정과정 : 국가적 속성

 

  넷째, 국가적 속성이다. 국가적 속성은 일반적으로 국가의 “힘”으로 간주되는 요소들을 포함한다. 천연자원, 지리적 조건, 인구 특성, 크기 등이 이에 속한다. 실제로 큰 국가들은 외교정책에 조금 더 능동적일 가능성이 높다. 큰 국가들은 자국의 능력이 커지면 커질수록 독단적인 외교정책을 펼치는 성향이 있다. 이러한 국가들은 넓은 영토 면적을 갖고 있기 때문에 주요 천연 자원을 보유하고 있을 확률도 높다. G2로 불리는 미국과 중국은 공통점은 국가적 속성이 비슷하다. 대륙의 크기가 크고 이에 따라 많은 천연자원을 보유하고 있으며 인구도 많다.

 

  천연자원의 유무는 외교정책에서 중요한 역할을 차지한다. 2010년 일본 영해를 침법한 중국 어선과 선원을 구속한 사건이 발생하자 중국에서는 ‘애국주의’ 등 대일 여론이 악화됨에 따라 중국은 동중국해 자원개발 조약교섭을 연기하고, 장관급 이상 교류 중단, 항공편 증편 중단 그리고 결국 희토류의 대일 수출을 중단하는 사건이 있었다. 당시 희토류 대일 수출 중단으로 일본이 상당히 곤욕스러웠던 사건이 되었는데 이처럼 국가의 천연자원 유무는 외교정책에도 상당한 영향을 미친다.

인구분포 역시 외교정책 결정과정에서 중요한 요소이다. 인구증가율이 높은 국가일수록 무역, 이민, 식민지, 전쟁 등을 통해 국민이 필요로 하는 자원을 해외에서 얻어야 하는 압박이 심해질 수 있다. 또한 출산율이 높은 가난한 국가에서 출산율이 낮은 부유한 국가로의 이민은 외교정책에 명백한 영향을 미치며 많은 선진국에서 이는 국내정치 문제가 되고 있다. 이에 따라 국가적 속성은 외교정책에서 우리가 인지하지 못하게 중요한 역할을 차지하고 있다.

 

(5) 외교정책결정과정 : 문화

 

  마지막으로 문화이다. 문화는 인간이 만든 일련의 객관적이고 주관적인 요소로서, 국가 내에 소통되고 습득된 의미의 체계들로 구성된다. 또한 사회적 문화나 정체성의 문제들이 외교정책의 선택에 영향을 미치는 요소로 간주한다. 문화는 직관적으로 보이지 않는 빈틈을 문화로서 설명해주며 일각에서는 문화를 ‘최후의 보루’로 정의한다. 외교정책분석에서 설명되지 않는 모든 것은 ‘문화적 차이’에 기인한다고 설명하는 방식이다.

 

  서구의 일부 학자들은 ‘동아시아적 경제·정치 모델’을 지탄한다. 이 모델이 전통적인 유교문화에 근본으로 하고 있기 때문에 일본의 장기 경기침체와 1997년 아시아 외환위기를 초래했다고 보기 때문이다. 사실 동아시아의 유교적, 권위주의적 전통으로 부패와 정경경제가 흔들리는 상황이었다. 또한 경제성장과정에서 정부는 대기업 육성정책으로 인해 부패와 정경유착이 있었다. 이렇게 어떠한 사건을 놓고서 발생 예측이 불가능할 때 그 주장의 옮고 그름에 상관없이 문화라는 속성에 빗대어 설명을 하기도 한다.

 

 

5. 결론

 

앞서 현실주의, 자유주의, 구성주의 일반이론으로 설명하기 어려운 외교정책결정과정 5가지 요소들을 보았다. 일반이론은 거시적 관점에서는 통상적인 설명이 가능하지만, 미시적인 부분까지 설명하기 어렵다는 단점을 가진다. 이 부분을 채워줄 요소들이 방금 배운 변수들이며 앞으로 국가의 외교정책을 결정하거나 상대국가가 외교정책을 내린 방향성을 검토하고자 하였을 때 일반이론과 외교정책이론의 여러 변수를 함께 고려해야 할 것이다. 이를 통해 한층 더 발전된 외교정책을 수립하고 결정할 수 있을 것이다.

 

 

# 참고자료

 

ㅇ 『외교정책론』, 밸러리 허드슨 지음, 을유문화사 (2009)