개성공단 폐쇄로 본 집단의사결정(소집단의 역동성, 조직과정 그리고 관료정치)

개성공단 폐쇄로 본 집단의사 결정

(집단의사결정: 소집단의 역동성, 조직 과정 그리고 관료 정치)

 

 

1. 개성공단이란?

 

가. 추진배경

개성공단 조성사업은 경의선 및 동해선 철도·도로 연결, 금강산 관광사업과 함께 ‘경협 3 대 중점사업’의 일환으로 추진되었으며 현대 정주영 명예회장이 대북 역점사업의 하나로 구상해 온 서해안공단개발계획이 구체화된 것으로, 정주영 명예회장이 1998.12 월과 1999.2 월 방북하여 북한에 800 만평 규모의 서해안공단개발계획을 제시하고 북한이 이에 호응함으로써 논의가 시작됨. 그 이후 현대 정몽헌 회장과 현대아산 김윤규 사장이 방북하여 김정일 국방위원장과의 면담(2000.8.9)을 통해 개성지역에 2,000~4,000 만평 규모의 공단 건설에 합의하고, 현대아산과 북한의 조선 아시아 태평양 평화위원회(아태위) 및 민족경제협력연합회(민경련) 사이에 개성공단 조성을 위한 합의서가 체결됨으로써 공단 조성사업 구상이 실체를 띠게 되었음

 

나. 개성공단 경과

1) 2000년 8월 현대아산(주) ↔ 북한 (아태 ·민경련)간 「공업지구 건설운영에 관한 합의서」 체결

2) 2010년 5월 천안함 피격사건 관련 ‘5.24조치’에 따라 개성공단 제외한 남북교역, 교류

중단 발표, 개성공단 신규 투자 불허 등

3) 2013년 4월 8일 북한측 일방적 근로자 전원철수 및 공단 가동 중단 발표

4) 2013년 8월 14일 남북, 개성공단 정상화 합의

5) 2016년 2월 개성공단 전면 중단

 

다. 개성공단의 성과

	1989년	2005년	2012년
남북교역액	1,900백만달러		19억7천1백만달러
교역건수	67건		81,815건수
교역품목	25건수		731건수
가동기업수		18개	123개
총생산액		1,491만달러	4.7억달러

 

라. 역대 정부의 남북한 경제교류협력

1) 노태우 정부 : 1988. 7. 민족자존과 통일번영을 위한 특별선언(77선언)을 통해 남북 간 교역 문호 개방과 남북 간 교역을 민족내부의 거래로 규정하면서 활성화

 

2) 김영삼 정부 : 대북경협 활성화 조치 발표로‘남북기업인의 상호방문, 소규모 시험적 대북투자, 국내기업의 북한지역 사무소 설치’등

 

3) 김대중 정부 : 현대그룹 故 정주영 명예회장의 두 차례에 걸친 소떼 방문를 필두로 2000. 6.15. 김대중 대통령의 제1차 남북정상회담에서 6?15 남북공동선언이 채택

 

4) 노무현 정부 : 김대중 정부의 정권을 계승, 2003년 6월에 개성공단 사업지구에 대한 착공을 시작, 2003년 8월 남북사이의 투자보장 등 4개 경협합의서는 발효, 시행은 안됨

 

5) 이명박 정부 : 2010년 천안함 사건으로 인하여 개성공단을 제외한 남북경제교류가 중단

 

6) 박근혜 정부: 남북경제교류 중단 지속, 북한의 3차 핵실험, 4차 핵실험 및 장거리 미사일 발사로서 2016. 2. 개성공단 전면 중단

 

 

2. 소집단의 역학

 

가. 재니스의 연구

 

1) 이론

 

ㅇ 재니스의 연구는 외교정책 영역에서 소집단의 역기능, 집단사고에 초점을 둔 연구임

ㅇ 집단사고란 일부 소집단들은 높은 스트레스, 고도의 다급함, 불확실성, 은밀함 등과 같은 외교정책 결정에 특정한 성격들이 주어진 상황에서 역기능적 성격을 보이는 것임

ㅇ 집단사고를 하는 집단에서는 상당히 신중하지 못한 수준의 합의들도 있을 것이라 지적함

ㅇ 모든 종류의 외교정책 상의 대실패가 집단사고를 하는 집단에 의해서 만들어지는 것은 아니

라는 점도 지적함. 그러나 다른 조건이 동일하다면, 집단사고를 하는 집단이 가진 역기능적

속성을 고려할 때 다른 집단보다 큰 실패를 낳을 가능성이 더 높음

 

2) 사례

 

ㅇ (남한) : 정부는 개성공단에서 북한 노동자들이 벌어들인 돈 중 70%가 북한의 통치자금 즉, 자금이 핵미사일 개발에 쓰이는 것으로 파악된다고 밝힘

 

ㅇ (북한) : 북한은 개성공단을 폐쇄하며 군사분계선을 전면 봉쇄하고, 서해선 육로 차단 및 공단 체류 우리 측 인원 추방 등의 조치 취함

 

ㅇ (입주기업) : 갑작스러운 정부의 개성공단 가동과 북한의 공단 폐쇄 발표로 입주기업 매우 당황하게 되고, 개성공단 폐쇄로 인해 4조원 가량의 피해 발생.

* 피해는 단순한 경제적 산술로 불가, 입주공단 및 그 협력업체가 5000개

ㅇ 전혀 기업을 배려하지 않은 정부의 집단사고적 결정

- 오전에 NSC 회의에서 결정, 보도자료를 배포 1시, 입주기업 대표들과 간담회가 2시

- 우리 정부의 일방적 계약 파기로, 북한은 구상권을 행사하며 시설과 생산물 확보

- 며칠 전에라도 기업들에게 알려줬다면, 최소한의 피해는 예방할 수 있었음

* 절차를 통한 책임분배, 체류인원 안전 확보, 재산상의 손해 최소화 후 발표의 여지가 있었음

 

ㅇ 정부의 무책임한 결정과 빈약한 대책

- (통일부) 중소기업들에게 제3국 대체부지 검토방향 제시

그러나, 개성공단 월10만원의 양질의 저렴한 노동력이라는 대안은 없음

- 2013년 중단 때 100억 원의 손실을 봤는데 정부에서 10억원을 연 2%로 대출해 준 것

- 이번엔 급작스럽게 페쇄되었기에 가지고 나온 것이 없어 300억원의 직접손실이 있음

- 입주 기업 절반은 남북경협보험에 들고 싶어도 자본잠식 등 이유로 보험가입조차 못함

또한, 경협보험 등 남북협력기금은 쌓아 놓는 게 아니라 구체적 보상 방안이 미비함

 

ㅇ 실질적 피해

- 북한에 대한 제재보다 우리 중소기업에 대한 제재효과가 크다

- 북한에 주는 임금 1, 생산액 5, 직접 경제효과 10. 즉, 남한의 피해액은 최소 10이 넘음

- 개성공단의 SOC는 국민 세금으로 건설하였으며, 이는 대부분 우리의 손해임

* 전기는 문산에서 직접 송전, 오폐수 시설를 비롯한 대부분의 인프라도 남한의 세금으로 건설

- 개성공단에서 철수한 중소기업 갈 곳이 없음. 노동집약업종(봉제, 신발)은 해외투자가 어려움

 

나. 게롤드 스태서의 연구

1) 대부분의 소집단들은 기본적으로 어떠한 문제에 대한 집단토의가 시작되기 전에 집단의 거의

모든 구성원들에게 이미 알려져 있는 정보에 의존하는 경향이 있다고 지적함

2) 단지 소수의 집단 구성원들만이 갖고 있는 중요한 정보는 아마도 사용되지 않을 것이고 집단

토의에서 무시되기 쉬울 것임

3) 즉, 새로운 전제를 알게 되는 것이 아니라, 집단 내에 이미 존재하는 통상적인 전제들을

밝혀내는 과정일 뿐임

 

다. 도널드 실반과 데보라 헤다드의 연구

1) 문제의 재현에 관한 집단 갈등 사례에서, 참가자들이 특정한 문제에 관해 가장 설득력 있는

인과적 주장을 제공하기 위해 경쟁하는 ‘이야기 전달(story-telling)'의 기술우세

2) 가장 설득력 있는 이야기를 하는 사람들의 관점이 집단의 의사결정을 이룸

 

 

3. 조직과정

 

가. 이 론

1) 대부분의 고위급 외교정책 결정은 정부 부처와 같은 거대 행정조직에 의해 수행

2) 정부를 조직의 매트릭스, 즉 관료제, 조직 내에서 다수의 행위자들이 존재

3) 다수의 관료적 행위자들이 최적의 합리성과 조화에 미치지 못할 수 있음

 

나. 조직의 자원

1) 핵심

ㅇ 정체성과 임무에 대한 조직의 자각

ㅇ 비전제공, 다른 조직들이 하는일과 어떻게 다른지 설명

ㅇ 시간 흐름에 따라 복장규범, 행태, 생각, 가치 서열화 등 조직문화를 발전시키도록 유도

ㅇ 조직내외에서 자신과 다른 의견을 가진 사람에 대한 불신과 분개를 만들 수 있음

 

2) 구역

ㅇ 조직이 국가 관료제 내에서 영향력과 전문성을 갖고있다고 믿는 영역

ㅇ 핵심에 중요하지 않은 영역을 피하거나 가볍게 다루도록 하며, 추가적인 구역에 욕심을 내며,

이미 확보한 구역을 지키는 데 애를 씀

 

3) 예산과 인력

ㅇ 예산으로 배당된 기금의 양, 조직에 엠명된 인력의 수. 조직이 동원할 수 있는 힘의 중요한 척도

ㅇ 상대적인 예산의 증가가 전체 예싼의 양만큼 중요

 

4) 영향력

ㅇ 정책결정자의 영향력, 관료제 내에서 어떤 기관의 구역에 영향을 미치는 사한에 대한 영향력

ㅇ 기관들 사이에서 명성을 획득함으로써 영향력을 획득

ㅇ 조직이 크고, 예산이 많고, 넓은 전문영역을 갖을 경우 다른 조직들에 대해 영향력이 큼

 

5) 사기

ㅇ 사기의 저하는 생산성 감소를 초래

ㅇ 사기가 저하된 조직은 관료제 내에서 약한 위치에 서게 됨

 

6) 자율성

ㅇ 두 개 이상의 조직이 공동으로 업무에 대한 계획을 세우는 것은 어려운 일

ㅇ 조직은 상이한 문화, 기술, 절차, 장비, 우선순위를 두고 있고, 중첩되는 문제에 대해서

영향력과 구역을 놓고 경쟁

 

다. 조직의 부정적 결과 최소화 방안

1) 조직의 표준운영절차

2) 예산상의 ‘향연이나 기근’을 통해 조직의 변화를 강제

3) 두 개 이상의 조직을 경쟁

4) 새로운 조직을 만들거나 포기

라. 사례적용 (개성공단)

 

1) 대부분의 고위급 외교정책 결정은 정부 부처와 같은 거대 행정조직에 의해 수행

정부는 2. 10 오전 국가안전보장회의(NSC) 상임위원회를 열어 개성공단 가동 중단을 최종 결정했다.

 

2) 정부를 조직의 매트릭스, 즉 관료제, 조직 내에서 다수의 행위자들이 존재

국가안전보장회의는 대통령을 의장으로 국무총리와 외교·통일·국방부 장관, 국가정보원장, 행정자치부 장관, 국민안전처 장관, 대통령 비서실장, 국가안보실장, 국가안전보장회의 사무처장, 외교안보 수석비서관 등 12명으로 구성된다. 외교부는 "우리 정부는 국제사회와 긴밀한 협력 하에 북한의 핵실험과 장거리 미사일 발사 등 도발에 대응해 오고 있다"며 "개성공단 전면 중단 조치에 대해서도 미국, 중국, 일본, 러시아 등 주변국에 사전 통보하고 배경을 설명했다"고 밝혔다. 통일부는 이날 입장자료를 통해 개성공단에서 북한 근로자들에 임금 등으로 지급되는 달러 현금의 70%가 당 서기실로 유입되고 있으며, 이 중 상당 부분이 핵·미사일 개발에 사용됐을 것으로 판단된다고 밝혔다. 문상균 국방부 대변인은 11일 정례브리핑에서 “우리 군은 국민의 생명과 안전을 최우선으로 해 개성공단에서 발생할 수 있는 다양한 우발 상황에 대한 만반의 대비태세를 갖추고 있다”고 강조했다.문 대변인은 “현재까지 북한군의 특이 동향이 식별된 것은 없지만 앞으로 있을 가능성에 대비해 예의주시하고 있다”고 덧붙였다.

 

3) 다수의 관료적 행위자들이 최적의 합리성과 조화에 미치지 못할 수 있음

입주기업 피해액 : 투자자산, 원부자재, 완제품 등 1차 피해, 미래영업손실 등 1조 5000억원대 추산 우리 정부의 일방적 계약 파기로 북한은 구상권을 행사하며 개성공단 시설과 생산물 확보

 

4. 관료정치

 

가. 관료정치 하에서의 정책결정

 

ㅇ 정부내 부처간 특히, 비위기 상황의 가장 중요한 정책결정 수단

ㅇ 소집단의 역학, 조직과정, 국내정치세력간의 복합적인 교차로 정책결정

ㅇ 대개 부서의 입장에 대한 예측이 가능하나, 조직성에의 종속, 정치적 압력, 선거를 위한 필요, 파견된 개인의 특성과 그들 간의 친밀감의 정도 등이 변수로 작용

→ “관료정치는 정부 내에서 발견되는 ‘드라마’ 중에서 가장 흥미로운 것”

 

※ 엘리슨과 젤리코의 설명 (왜 특정한 정부의결정이 이루어지는지, 왜 특정한 유형의 정부 형태가 존재하는 지에 대해 행위자와 게임으로 구분하여 설명)

 

 

1) 행위자와 핵심개념들

 

ㅇ 이해관계자 : (players 행위자): 이익과 결부된 자신들의 역할, 전문성, 강력한 정치권력이 관료적 결과에 영향을 미치도록 하는 사람들(‘강력한 정치권력은 이해관계성에 민감하고, 이해관계자에게 부여된 높은 정도의 역할은 이해관계성을 구체화시킨다.’, ‘당신의 의견은 당신이 앉아 있는 곳에 달려 있다. (where you stand depends on where you sit)

 

ㅇ 행동경로 : 어떤 일이 일어나게 하기 위해 누구를 볼 것인지, 어디로 갈 것인지, 무엇을 할 것인지를 결정

 

ㅇ 결과물(resultant) : 결정 즉, 합리적 행위자에 의해 선택된 기대와 일치하지 않을 수 있음

(‘제안이 막연할수록 그것을 둘러싼 동의의 수렴은 더 커진다.’)

 

ㅇ 틀짓기, 규칙, 데드라인, 의제: 조작의 가장 중요한 도구들

- 틀짓기(상황을 이해하고 의사결정 업무를 정의하는 과정) : ‘선택이 집단에 의해 채택된 틀에

한정되기 때문에 틀짓기가 실제 의사결정과정보다 더 중요할 수 있다. - 비즐리)

- 규칙 : 집단운영의 기반 ex) 다수결/만장일치, 과반수/ 3분의 2 등의 의사결정 정족수

- 데드라인 : 존재 자체가 숙의행위를 변화시킴

(양보를 끌어내는 지렛대, 훼방꾼으로 몰아 비난, 고의로 미결상태 유도, 신속처리)

- 의제 : 의제를 조작하는 것은 높은 수준의 정치기술

 

ㅇ연합(coalitions) : 만장일치가 이루어지지 않는 상황 대부분에 작용

* 방법 : 합의, 보상배열, 암묵적 공개적 강제

 

ㅇ불복(subversion)과 평형자(equalizers) : 관료주의에서의 개인은 기계의 톱니바퀴

 

2) 게임 : 관료정치에서 동시에 수많은 게임이 일어난다는 점에서 어떤 게임의 행위자들 집합이 다른 게임의 집단과 부분적으로 중첩됨. 즉, 한 이해관계자가 얼마나 많은 곳에서 활동하는 지, 각각의 공간에서 어떤 다른 이해관계자들이 있는지도 파악해야만 행위자를 올바로 규명할 수 있음

 

나. 사례적용

 

ㅇ 그때 + 그 사람 = 개성공단 폐쇄 결정

- 이명박 정부 당시 천안함 사건으로 남북경협관계 모두 중단시킬 때에도 개성공단만은 예외

- 안보사안, NSC자문의 국무회의 비중, 대북압박정책 고수, 대미관계, 4·13총선, 소통불통

5. 한계점 및 대안

 

가. 소집단 한계점

 

1) 신속한 결정의 장점은 있지만 모든 이해관계자들이 구성되지 않을 수 있음

2) 인정과 감정이 바탕으로 형성될 경우, 개인적 이익을 도모하기 쉬움

3) 비공식집단에서 조작되어 전달되는 왜곡된 정보와 루머 등이 정상적인 의사소통을 저해할 수 있음

 

나. 관료정치 한계점

 

1) 상위논리를 관철시키기 위해 조작과 강제가 발생할 가능성이 있음 (*현실주의에서 말하는 우선순위인 안보)

2) 개인 의사결정을 관철시키기 위해서 의사결정 집단을 조작할 수 있는 한계점 있음

3) 즉, 내가 마음에 드는 사람들을 모아서 결정하고 임의적 운영방식을 선택할 수 있음

4) 합리적 논리 보다는 의도된 논리가 결과물로 나타날 수 있음, 즉 집단도 개인의 결정임

 

다. 대안

 

: 개성공단 입주기업들 대상으로 설득하고 충분한 철수시간을 주었다면 어떤 결과가 나왔을까.