제왕적 대통령제의 폐해를 줄이기 위한 대안은?(의원내각제, 준대통령제, 대통령중임제)

몇 년 전 한국에서는  ‘제왕적 대통령제’의 폐해를 줄이기 위해서 개헌 논의가 있었다. 제왕적 대통령제의 폐해를 줄이기 위해 이른바 의원내각제, 프랑스식 이원집정부제(준대통령제), 대통령 중임제 중 어느 것을 도입하는 것이 좋을지 논해 보고자 한다.

 

대한민국은 헌법상 대통령과 행정부에게 예산 편성권, 증액 동의권, 인사권, 법안 제출권 등 미국 대통령과 행정부보다 막강한 권한을 행사하도록 제도적으로 보장하고 있고, 군사독재의 유산으로 인해 검찰 등 권력기관이 정치권력의 통치수단화되는 등 독립성과 중립성이 결여된 상태이다. 이러한 제왕적 대통령제의 폐해를 줄이기 위해서 현재 정치권은 제왕적 대통령제를 폐기하고 의원내각제나 분권형 대통령제를 도입해 행정부에 집중돼 있는 권력을 분산시키고자 한다. 그러나 선거제도 개혁이 전제되지 않은 상태에서 권력구조만 개편하는 것은 자칫 제왕적 총리를 불러올 수 있음을 경계한다.

 

필자가 생각하는 가장 안정감 있는 행정부는 “프랑스식 의원내각제(준대통령제)” 이다. 유권자가 대통령을 직접 선출하고 대통령은 총리를 총리는 장관을 선출한다. 대신 총리는 국회다수파(대통령 반대) 대표가 선출되면서 한 행정부 안에 A+B 동거 정부가 탄생된다.

 

제5공화국 헌법은 대통령제, 내각제의 요소를 융합해 만들었기에 두 가지의 성격을 동시에 지닌다. 대통령선출이나 의회구성이 모두 국민에 의한 직접선거로 이루어지므로 대통령과 의회는 둘 다 정통성을 갖는 권력주체이다.

 

대통령이 속한 정당이 다수당을 차지하면 프랑스의 대통령제는 5공화국 헌법이 애초에 의도했던 대로 완벽한 대통령제가 된다. 하지만 대통력이 속한 정당이 소수당이 되면 동거정부가 구성되고 이런 경우 국정운영의 책임은 내각이 지게 되므로 의원내각제의 형태를 띤다.

 

현재 프랑스는 미테랑 정권 14년, 시라크 정권 12년을 거치하면서 세 차례의 동거정부를 겪었고 그때마다 슬기롭게 정국을 이끌었다. 이제 이원정부제로 운영되는 프랑스식 대통령제는 안정된 국면으로 접어들고 있다. 동거정부도 균형과 견제를 통해 좌우가 협력할 수 있다는 점에서 반드시 나쁜 것만은 아니다. 운영의 묘를 잘 발휘하기만 하면 프랑스식 이원정부제도 좋은 정치체제가 될 수 있다고 생각한다.